Lugusid haldusreformist | Teehoolde korraldusest

www.riigikontroll.ee

Riigikontrolli teehoolde korralduse auditis heidetakse Maanteeametile ette peamiselt kolme probleemi: vähest konkurentsi teehoolde hangetel, nõrka järelevalvet ja olematuid sanktsioone. Haigus andis mulle võimaluse see audit läbi lugeda ja mõtted kirja panna.

Konkurentsi tekitamine teehooldel jääb ka tulevikus sõltumata Maanteeameti pingutustest poliitikute märjaks soovmõtlemiseks. Konkurentsi tekkimine eeldab täieliku konkurentsi turu olemasolu. Teehoolde turg paraku on mikroökonoomika reeglite kohaselt pigem monopson (üks suur tellija, kes dikteerib reeglid), aga selle erisusega, et turule on ka küllaltki keerukas siseneda ja nõudlust esineb väga harva (hankelepingu perioodi pikkus kuni 8 aastat). Õigupoolest ei leiagi päris sobivat definitsiooni sellele nähtusele. Ehk midagi bilateraalse monopoli taolist?
Eestis on teehoolde erastamisel lähtutud Põhjamaade eeskujust, kuid reform on läbi viidud olulise erinevusega. Soomes ja Rootsis moodustati riiklikud teehoiu ettevõtted üleriigilistena ning lisaks tee hooldele on nendel firmadel ka suurobjektide ehitamise võimekus. Meil moodustati iga maakonna baasil esmalt eraldi äriettevõtted, mis seejärel erastati ja ostjateks olid tee-ehitusfirmad. Kuues maakonnas jäeti teehoolde firma riigi omandusse. Iga riigi omandusse jäetud firma sai oma nõukogu ja poliitikutel oli võimalus lisateenistuseks. Praktikas on nende riigi omanduses olevate firmade investeeringud hoitud miinimumi lähedal ja sellega on halvendatud ka nende ettevõtete konkurentsivõimet. Teehooldus on oma olemuselt kohalik teenus, mis eeldab ka kohaliku baasi olemasolu: remonditöökojad, laoplatsid ja hooned ning muidugi ka kvalifitseeritud tööjõud. Kohalik on ta ka seetõttu, et hooldaja peab teedevõrku viimse detailini tundma, teadma külmakerkelisi lõike, jne. Veel 20 aastat tagasi oli teehoole kohaliku teemeistri teenus ning iga teemeister suhtus enda hallatavatesse teedesse nagu oma varasse. Sõltus muidugi konkreetsest mehest ja eks see oli tee peal ka märgatav.

Tulusus või tõhusus
Teehoolde teenuse puhul peab olema eesmärgiks tõhusus, ehk iga kulutatud rahaühiku vastu saadav võimalikult optimaalne teenus. Kui teehoolet teostavad eraettevõtted, siis paratamatult muutub eesmärgiks kasumi teenimine. Seega püüab eraettevõtja ühelt poolt kulusid vähendada ehk teha vähem, kuid teisalt tulusid suurendada ehk kaubelda iga töö eest lisaraha. Eraettevõtja ei tee midagi ilma vastava lepingupunktita. Kui lepingus on kirjeldatud standardolukorrad, siis eriolukordades tuleb enne teenuse osutamist läbi rääkida. Näiteks eelmisel aastal augustikuus kukkus Tartu maanteel Assaku viaduktil teepiire ümber. Kibekiiresti paigaldati pikali kukkunud piirde juurde hoiatusmärgid. Kuid märgi paigaldamine ei taga liiklusohutust ja seega ei saa seda pidada tõhusaks teenuseks. Huviga ootasin, millal läbirääkimised lõppevad. See oli oktoobri lõpus või isegi novembri alguses, kui piire lõpuks püsti tõsteti ja kinnitati. Siinkohal ei ole vahet, kas kulus kaks või kolm kuud. Selline teehoolde teenus ei ole tõhus ja ega lõppkasutaja ootustele vastav. Teisisõnu, lisaks rutiinsele ja defekte ennetavale hooldele on väga oluline reaktiivne hooldevõimekus.

Kallis konkurents
Kommunaalvaldkonnas viib konkurents paratamatult teenuse kallinemisele, mitte poliitikute soovitud odavnemisele. Teede hulk, mida tuleb hooldada, on lõplik ja muutub ajas vähe (ehitatakse uusi teid suhteliselt vähe). Muutuvaks on ilmastikutingimused ning sellest tulenevalt hooldetööde maht. Lepinguga ei ole võimalik ette määrata sademete hulka ega päikese intensiivsust. Kuna ka riiki ennast juhitakse reaktiivselt, muutes makse pigem maailmaturu mõjutuste järgi, mitte proaktiivselt, ei ole võimalik lepingutes ette näha ka maksude muutumist ja mõju. Kuidas on siis võimalik sõlmida kaheksaks aastaks fikseeritud hinnaga lepinguid (erinevad indeksid lepingutes ei muuda sisu)? Isegi, kui lepingud oleks pelgalt ühikhinna põhised, ei saaks need olla lõpuni toimivad. On arusaadav, et hooldelepingute perioodi on pikendatud algselt viielt aastalt kaheksale, et ettevõtted oleks valmis investeerima. Kuid ka kaheksa aastaga ei amortiseeru tänapäevane tehnika lõplikult. Muidugi on kasutatud tehnikat võimalik ka realiseerida. Paraku ei teki nii harva toimuvate hangetega hooldeturgu. Konkurentsist saaksime rääkida siis, kui lepinguid sõlmitaks nädalaks ja igal nädalal oleks võimalik ettevõtetel konkureerida. Sellisel juhul aga tähendaks see seda, et lõppkasutaja peab kinni maksma kõigi ettevõtjate tehnika ja tööjõu, sest hangetel osalemiseks peab ettevõtetel see olemas olema. Ühe saha asemel kolm kinni maksta ei ole ju odavam.

Kui hoolet tegevate ettevõtjate käest küsida, siis kinnitavad nad muidugi, et konkurents on olemas ja süsteem töötab hästi. Ettevõtjad teavad olukorda ja perspektiivi väga hästi. Konkurentsi ei ole ega tule ja iga järgmine hange kindlustab vaid nende positsiooni. Seetõttu ollakse murelikud ka riigi otsuse üle ühendada seni eraldi toiminud riiklikud hooldefirmad üheks aktsiaseltsiks. Kas riigil on hiiliv plaan teehoole taasriigistada? Ministri sõnutsi on soov suurendada konkurentsi. Kas selleks kasutatakse riigiabi? Kui Soome riigile kuuluv Destia proovis siin hangetel osaleda, siis kahtlustasid kohalikud ettevõtjad just Soome riigifirma dumpingut. Konkurentsi suurendamise eesmärk iseenesest jääb küsitavaks.


Klistiir ja restart
Ootus, et iga kaheksa aasta tagant võiks vahetuda hooldepiirkonnas lepingupartner, on olemuselt absurdne. Sisuliselt tähendaks see seda, et kogu hooldemeeskond, kes piirkonnas tegutseb, lastakse päeva pealt lahti ja uus teenusepakkuja peaks leidma uued inimesed. Kui masinaid saab liisida, siis inimesi õnneks mitte. Seega peaks uus teenusepakkuja tegema professionaalsetele töömeestele pakkumised, millest oleks võimatu keelduda. Kuidas on see võimalik, kui tellija ootab teenuse odavnemist? See ei ole võimalik ilma orjatööjõuta. Kui seni tegutsenud ettevõtja soovib samas piirkonnas ka edaspidi tegutseda, siis oskab ta oma inimestest ka hoolida. Ma ei tea ühegi hooldefirma hingeelu, kuid ise teeksin hooldefirmat juhtides kõik, et väärtuslikke inimesi oma meeskonnas hoida.

Järelevalve
Maanteeametis eelmise kümnendi jooksul toimunud haldusreformid lähtusid eesmärgist vähendada halduskulu. Riigikontroll heidab aga Maanteeametile ette teehoolde järelevalve puudulikkust. Siin on suured käärid haldusreformi eesmärkide ja teehoolde korralduse soovide vahel. Puhtfüüsiliselt ei ole võimalik, et Maanteeameti järelevalve töötajad suudaksid teha seda, mida Riigikontroll oma aruandes neilt ootab. Inimjõu puudujääk ei ole siin mitte protsentides vaid mitmetes kordades. Ma ei ole kindel, et järelevalve mahuline suurendamine oleks mõistlik. Tekib küsimus, kas lõpptarbijal on vaja järelevalve või teehoolde teenust? Kui teehooldaja oleks motiveeritud osutama head teenust, siis ei oleks järelevalvet vaja. Kui aga suhtume nii, et järelevalve peab tagama teehoolde kvaliteedi, siis jõuame jällegi tagasi ühiskonda, kus tööd teevad orjad mitte motivatsioonist vaid paratamatusest. Järelevalvel peab olema järelevalve, kellel omakorda järelevalve: kas andsid ikka kümme piitsahoopi? Ei andnud, järelikult saad ise! Lahendus peab olema kusagil mujal.

Motivatsiooni sanktsioonid
Auditis nurisetakse edasi olematute trahvide pärast. Kuidas aitavad trahvid ettevõtjal paremini teenust osutada või nagu auditis kirjutatakse, motiveerida paremat teenust osutama? Vastus on, et mitte kuidagi. Nii nagu vigadest saame õppida ainult seda, kuidas mitte teha, mitte seda, kuidas teha, ei aita trahvid osutada kvaliteetsemat teenust vaid pigem pärsivad teenuse osutamist. Siinkohal tuleb nõustuda peadirektori seisukohaga, et trahvidega lajatamine pärsib koostööd (ja maanteeametnike koostööga on olukord jätkuvalt problemaatiline). Selle asemel peaksime mõtlema, kuidas teehooldajat motiveerida paremini (tõhusamalt!) töötama. Ja kui motivatsioon ei aita, siis ainus mõistlik sanktsioon on etteteatamisega lepingu ülesütlemine ja uue partneri hankimine, see tähendab senise partneri välistamine kasvõi kohtuskäimisega.

Funktsionaalsed nõuded
Kuna tänased hooldelepingud on sisuliselt lõpphinnaga lepingud, siis on lepingutes kirjeldatud ka tööd, mida peab tegema. Nagu auditis nenditakse, on need nõuded regiooniti erinevad, sest ka hanked on eri aegadel sõlmitud ning igakord püütakse mingit uut tarkust nendesse sisse kirjutada. Siin tekib aga küsimus, kas ilmtingimata on vaja kindel norm kruusa kruusateedele vedada, kui teedel on väga erinev liiklus? Kui kruus ära ei kulu, siis lihtsalt lepingu pärast seda sinna vedada on jabur. Varem või hiljem hakkab ka töömeestel üle mõistuse, kui saad aru, et see, mis sa teed on ajuvaba. Samas näed, et peaksid tegema hoopis midagi muud. See on küll spekulatsioon, aga arvan, et nii mõnegi töö tegemata jätmise taustaks on just see, et lepingus ettenähtud töö ei loo lõppkasutajale lisaväärtust ning on tegijale seetõttu vastukarva. Samas on muidugi auditis näiteid, kus tõesti ei saa olla mingisugust vabandust hooldetöö tegija ega Maanteeameti poolt.
Hetkel on Tee seisundinõuete määruses ära segatud tee funktsionaalsed nõuded ja teehooldetööde tehnilised ja mahulised nõuded. Lõppkasutaja seisukohalt on olulised just funktsionaalsed nõuded ja nende tagamine. Kuidas need tagatakse, peaks olema töövõtja asi. Ehk teisisõnu, oluline ei ole see, et sahk sõidab tee peal ja kraabib asfalti, vaid see, et lumekihi paksus ei ületa ettenähtut ja kindla aja jooksul on teekate puhas.

Lahendus
On selge, et puhast konkurentsi ei ole võimalik teehoolde turul tekitada, sest lisaks Maanteeametile ei ole ühtegi teist tellijat. Kuigi ka linnad tellivad tänavate hooldeteenust, on tegemist hoopis teistsuguse spetsiifikaga. Siiski on võimalik mõndagi ette võtta, et parandada teehoolde kvaliteeti ja seeläbi teekasutaja rahulolu. Auditis on käsitletud GPS-põhist järelevalve lahendust Track24. Kuna tehnoloogia on olemas, siis esimese asjana tuleb ära kasutada tehnoloogia võimalusi motiveerimaks ettevõtjat tegutsema. Teehoolde eest tasumine tuleb teha nö kahekomponentseks. Esiteks makstakse teehooldajale valmisolekutasu, mis peab katma hooldemasinate ja tööjõu valmisoleku ehk püsikulu. Teine osa tasudest oleks puhtalt GPS logide põhine ehk katma ühikhinnapõhiselt otseselt töö tegemise kulud. Sisuliselt on võimalik kõiki töid, ka näiteks silla remonti logida. Sellise korra puhul on ettevõtja motiveeritud iseseisvast järelevalvest ja aruandlusest ning Maanteeameti poolelt on vajalik vaid pisteline kontroll, et logid vastavad tõele ja reaalselt on ka tööd tehtud, mitte niisama ringi sõidetud või et logisid ei ole modifitseeritud. Oht on, et ettevõtja võib sellise skeemi korral „üle töötada“, kuid siin on abiks ülempiiride kehtestamine. Näiteks teekraavide niitmine võsa tõrjeks peaks toimuma aasta jooksul kaks korda mõistliku intervalliga ja kolm on juba raiskamine, mille eest teekasutaja ei peaks maksma. Et saavutada reaktiivset tõhusust, tuleb ka reageerimiskiiruse eest maksta motivatsioonitasu. See garanteerib, et katkine piire parandatakse juba järgmisel päeval.
Kindlasti on võimalik siit edasi mõelda, aga mõelda tuleb senisele vastupidises suunas.
Kas Riigikontroll töötab tõhusalt?
Riigikontrolli auditi pealkirja all on küsimus: Kas riigimaanteid hooldatakse mõistlikult? Otsest vastust sellele küsimusele auditist ei saa. Audit keskendub sellele, kuidas on teehoole korraldatud kehtiva seadusloome raames, seadmata kordagi kahtluse alla seda, kas riigikogu poolt vastuvõetud seadused ja nende ohtrad muudatused on mõistlikud, loogilised ning kas nende õiguslike raamide sees on üldse võimalik tekitada konkurentsi ja riigimaanteid mõistlikult hooldada!? Kas konkurents peab olema riigimaanteede mõistliku hooldamise eeldus või oleme järjekordselt poliitilisse ämbrisse astunud, soovides kõike valimatult erastada? Või võtame selle tee omaniku üle tehtava politseijärelevalve, mille kohta politseinikud ütlevad, et neil ei ole seda võimekust ja ei tule ka. Ajuvaba!
Riigikontroll on sõltumatu institutsioon, kuid riigikontrolöri nimetab ametisse Riigikogu. See ei tohiks olla siiski takistuseks, et auditeerimisel alustada raamidest ja alles siis jõuda detailideni. Neid detaile on käsitletud vägagi põhjalikult.

Veel mõned mõtted
Auditis on märgitud, et vaikimisi võib kõikidel Eesti teedel sõita 90km/h. Seega peaks tee omanik tagama ka kruusateedel sõidetavuse kiirusega 90km/h. Küsiks siis ka, et on see mõistlik, et igal pool peab saama sõita 90km/h? Nii nagu linnatänavatel kehtib vaikimisi 50km/h, oleks väga lihtne kehtestada ülevabariigiliselt kruusateedele kiiruspiirang 70km/h. Teed püsiks paremini, ei läheks nii kiiresti treppi, tolmu oleks vähem, ohutum oleks, jne.
Mis puudutab kruusateede immutamist soolalahusega, siis see on palju vähem keskkonda mõjutav, kui kruusatee soolamata jätmine või kattega tee soolamine talihooldel. Talihooldel jõuab kogu soolvesi loodusesse. Tolmavad kruusateed tähendavad kvaliteetse kruusapinnase jahvatamist tolmuks ja lennutamist õhku. Kruusatee immutamisel soolalahusega jääb sool kruusa sisse, seob seal niiskuse ning kruusa kulumisel tekkivad peenosised. Kruusatee järjepideval kastmisel muutub tee pind siledamaks, kui asfalt ja hooldekulud on ka pikas perspektiivis väiksemad ja päris kindlasti väiksemad, kui mustkatte alla viidud teedel.

Kas ma olen teehooldega rahul?
Mis puudutab rutiinset hoolet, nagu niitmist ja lume lükkamist, siis selles osas ei ole süsteemile midagi ette heita. Igal aastal esineb paar ilmastikulist eriolukorda, mille puhul ei saa eeldada tavaolukorraga samaväärseid sõidutingimusi. Nii oli eelmisel aastal ühel päeval Pärnu maantee erakordselt libe, sest ilm oli muutunud eelmise päeva sulast krõbedaks pakaseks ja teele oli sadanud mitu sentimeetrit jäidet. Selle vastu ei oleks aidanud mitte miski. Küll aga sõideti ikka sama kiirusega ja oli tõesti hirmus vastutulevaid kolonne vaadata. Sellel päeval hukkus Are juures ka üks inimene, aga tee hooldajat süüdistada oleks ebaõiglane. Tee oli algusest lõpuni jääs ja see ei saanud olla kellegile üllatuseks.
Pigem häirivad sellised eriolukorrad, nagu eelpool mainitud Assaku viadukti piire. Kindlasti on kohti, kus on objektiivseid asjaolusid. Näiteks ei ole mõtet värvida sillapiiret, mis koosneb ainult rauaoksiidist, eriti, kui sild on kavas kohe-kohe remontida terviklikult, sest ei ole ka enam seda kohta, kuhu uut posti kinnitada. Paljud teed ja eriti sillad on olnud nii kaua remontimata, et nende hooldamine tundub looduse seadustele vastu töötamisena. Olles ise süsteemis töötanud võin kinnitada, et on olemas PMS ja BMS ja tehakse ilusaid plaane, aga murfoloogilise järjekindlusega ilmuvad välja idamaade targad, kes neid plaane ka perversse mõnuga vussi keeravad.